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房产税开征与我国土地国有制度问题分析
日期:[2011/9/24 8:43:40]   共阅[528]次
 房产税,又称房屋税、物业税,是国家以房产作为课税对象向产权所有人或者使用人征收的一种财产税。对房产征税的目的是运用税收杠杆,加强对房产的管理,提高房产使用效率,控制固定资产投资规模和配合国家房产政策的调整,合理调节房产所有人和经营人的收入。从世界各国征收房产税的情况来看,大部分都是建立在房地合一,对房地都拥有所有权基础上的,我国商品房所占土地属于国家所有,房主只拥有70年的土地使用权,而其他商业用地、工业用地的使用年限则更短。于是,在土地国有的法律制度下,再交房产税是否重复征税就成了经济学家、法律人士经常讨论的话题。在此,笔者就这一问题谈谈自己的看法。
    先谈谈我国现行的土地所有权和国有土地使用权制度,由于我国实行的是土地使用权有偿出让制度,按照烷渤规定,只有国家或农村集体才拥有土地所有权,老百姓只拥有土地使用权,国有土地使用权简单说就是依法使用国家所有土地的权利。国有土地使用权的主体非常广泛,任何单位和个人,包括境外的企事业单位和个人,符合依法使用中国国有土地条件的,都可以成为中国的国有土地使用者。国家作为国有土地所有者并不直接使用土地,而是由具体单位和个人宋使用。按照土地用途不同、使用期限也不相同,最高年限按下列用途确定:居住用地70年;工业用地50年;教育、科技、文化、卫生、体育用地50年;商业、旅游、娱乐用地40年;综合或者其他用地50年。国有土地使用权具有重大意义,国家作为国有土地所有者并不直接使用土地,而是由具体单位和个人来使用,国有土地的收益权能一部分由土地使用者实现,一部分由国家通过收取土地使用税(费)和土地使用权有偿出让的形式来实现。
    征收房产税是否与现在的国有土地所有权制度有冲突,笔者的态度是否定的,主要从土地产权制度和土地出让金两个方面谈起。
    一、土地公有制不是中国征收房产税的法理障碍
    首先,房地产产权是一个权利束,或者说是一个权利集合,其中包括拥有、使用、收益、处置、开发、转让等多种权利。土地的公有制表明国家对土地享有所有权,公民、法人或其他组织只享有使用权。虽然我国仅承认对土地在一定期限内的有限使用权,但不可否认,“土地使用权”本身就是一项具有财产性的权利。《物权法》规定国家保护权利者的物权,其中包括“用益物权”,而“建设用地使用权”就属于“用益物权”的一种。房屋折旧后房价却高了,其中的收益就是土地使用权带来的,因此“土地使用权”可以看作一项有财产属性的权利并可以带来收益,在法律上它有明确归属,可以成为征税的对象。
    其次,从整个税法体系看,不仅土地使用权人,连土地的承典人(如契税)、不动产的实际占用人(耕地占用税),也可以成为纳税人。因此,能从财产中收益,就能成为纳税人。拥有土地所有权不能成为构成纳税主体的要件。所以,房产税是对拥有房地产所有权的所有人或占有人征收,一般依据房地产的存在形态——土地、房产或房地合一的不动产来设置,而不完全根据土地的产权是否属于纳税人来设置。
    再次,从国外的立法及司法实践来看,土地公有制国家和地区仍然可以开征房地产:税。如新加坡、以色列等,虽然也是土地公有制,但是仍然开征具有房地产税性质的“差饷”和“财产税”,使得土地增值的收益能够用于公共物品和公共服务的提供。
    应当指出,国外征收房产税,也大多用于城市建设维护和社区服务,与土地所有权无关。如英国的房产,大量是带地权的别墅,称为Freehold,也有不带地权的,土地是租的,如公寓的套房往往是 Leasehold,但使用权产权人一样要按期交房地产税。因此从本质上说,房地产税并不是对所有权征税,而是对房地产实际占用和受益人按占用时间征税,这样一来,其与我国国有土地使用权制度就不存在矛盾。同时,我国目前的居民住宅产权,名义上是50年或70年,实际上到期政府是否真正无偿收回在操作和实践上还存在很大的未知性。危旧房屋损毁或拆迁补偿时无论土地已使用多少年,还是会给予70年产权。二手房交易、房屋拆迁也从未按土地使用剩余年限论价。
    二、土地出让金与房产税并不冲突
    从性质上分析房产税和土地出让金,也就是地租和税收之间的区别。土地出让金是获得土地使用权时支付的市场价格,是租金的一种形式。地租是土地使用者向土地所有者支付的。我国大陆地区的土地出让制度借鉴了香港地区的批租制。香港除了从开发商一次性收取土地出让金,还每年向房屋的所有人收取租金,按照土地应课差饷租值(评估值)的3%缴纳。房产税作为税收的一种,是国家凭借政治权力,按照法律规定,对不动产部分收益强制无偿征收。土地的价值增长一部分来自土地所有人和使用人的私人投资,还有一部分是社会提供的公共服务和基础设施及经济发展法律变革等外在因素导致的。这些外部因素带来的土地增值应属于公共收益,应由政府公共部门代表社会通过税费的形式获得,用于收入再分配和公共物品及服务的提供。另外,按使用者付费的原则,土地和房屋的所有者或使用者都应为社会提供的公共物品和服务如教育、医疗、基础设施付费,房产税是与收益相匹配的收益税。从这里可以看出,土地出让金和房产税是完全不同的概念,不是重复征收。由于土地出让金和房产税都是交给国家的,所以有观点认为土地出让金和房产税有重复征收之嫌,但从本质上讲,土地出让金是地租,而房产税则是对使用收益征收的税。
    当然,笔者并不否认目前的土地使用制度会对房产税的全面开征造成影响:一是目前我国城镇居民的70年土地使用权就像当初农民的30年承包权一样,在法律上和操作中还是一个模糊的概念。实际上,立法者已经注意到这一问题,故在 2007年的《物权法》中明确,住宅用地70年到期自动延期,但到期后是否交纳出让金、交纳多少并不明确。实际上,出让金的多少直接影响到房产税的税率及征收范围,比如说,当前过高的土地出让金使政府无法下决心来征收高额的房产税,或者说如果征收高额的房产税就会导致土地出让价格的下降;二是我国目前是二元的土地所有制度,即缄市土地属于国家,农村土地属于农村集体,由于我国城市的快速扩张,两类土地的使用功能几乎没有区别,但价格相差极大,如果房产税全面开征对公平税负则提出难以解决的课题。
    最后,无论是在土地公有制的情况下征收房产税,还是土地出让金与房产税同时存在,都不是我国特有的,世界上已有成功实行、良好运作的先例,故房产税的开征与我国的土地使用权制度并不冲突,只是我国目前的土地所有权制度和使用权制度需要进一步完善,为今后房产税的全面征收铺平道路。
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